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军民融合的障碍矛盾问题与对策

来源:军民融合项目促进中心        发布时间:2017-12-26 15:15        阅读次数:    选择字号:T|T

我国国防科技工业和武器装备建设,取得了举世瞩目的历史性成就,为我国国家安全和发展做出了重大贡献。但是,由于封闭观念的禁锢、计划体制的束缚、垄断格局的限制、政策标准的制约、准入门槛的阻碍和信息渠道的隔离,国防科技工业和武器装备建设没有更广泛地利用整个国家乃至世界的科技、经济、人才资源,建立在最先进的技术与质量基础之上,导致军民融合的范围有限、领域较窄、层次不高、比例很低和影响不大等问题。在军民融合处于初步融合向深度融合发展的过渡阶段,深入分析研究军民融合的体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题,提出相应对策与措施,对于推进军民融合深度发展具有重要意义。

1军民融合的体制性障碍

1.1 计划体制的束缚

武器装备科研生产和采购管理体制仍然具有浓厚的计划经济色彩,装备科研生产管理和采购工作基本上依赖于指令性计划和行政手段,社会主义市场经济所反映的供求、竞争、价值、效益等规律没有得到充分体现,民营企业长期被限制在计划体制之外。特别是对于作为特殊商品的武器装备的科研生产与采购,如何发挥好军事需求的牵引作用、计划管理与市场配置资源的决定性作用,建立起军民融合深度发展的管理体制机制,是当前和今后一个时期必须深入研究和解决的重大问题。

1.2 管理体制的制约

基础设施、科学技术、人才培养、装备科研生产与采购、国防动员、后勤保障等六大军民融合领域管理体制是军民分立的,军地之间缺乏有效的法制化的体制联接整合,军地两大系统各自为政,“多张皮”“多龙治水”现象十分突出,难以实现“车同轨、书同文”的军民融合新形态,难以实现国家一份投入产生两份、甚至多份效益的军民融合新目标。由于管理体制的分立,科学技术、基础建设等领域导致的重复投入与浪费更是惊人。

1.3 所有制的限制

十二大军工集团企业都是公有制企业,95%以上的民营企业都是私有制企业。以国防军工为代表的金融、石油、电信、铁路、电力等国家垄断行业,由于所有制限制,民营企业难以进入。正在启动的包括军工在内的垄断行业混合所有制改革,举步维艰。

2军民融合结构性矛盾

2.1 需求侧结构性矛盾
缺少军事作战需求、武器装备需求、人力资源需求、后勤保障需求融合一体的统筹论证规划。装备规划计划联合决策体制尚未建立,作战需求对装备规划计划的牵引作用未能充分体现;装备规划计划的制定局限于军队内部,甚至局限于军队装备系统内部;国际、国内两个装备市场培育、开放不够,国际、国内两种装备资源开发、利用不够;适应未来信息化战争需要的现代军事指挥人才、高技术武器装备和先进保障手段较少。

2.2 供给侧结构性矛盾

国防科技工业和武器装备建设供给结构单一。装备的研制生产和修理基本依赖于国防军工十二大集团公司,没有更广泛地依托整个国家工业、科技基础,造成单一的投资主体、单一的产品来源、单一的订货渠道、单一的定价模式,难以满足高科技、多层次、多样化的装备需求,难以取得军事上、经济上和时间上的最佳效益。国防科技工业和武器装备结构不够合理。国防科技工业布局军工企业多、民营企业少,一般武器装备生产能力过剩、高技术武器装备科研生产能力不足,自主研制装备少、仿制装备多,信息化装备少、机械化装备多,进攻性装备少、防御性装备多,这种结构性矛盾与“能打胜仗”要求不相适应。

3军民融合的政策性问题

阻碍军民融合的政策没有根本改变。在装备研制生产过程中,军工企业参与军品市场竞争时,可以享受相应的基建技改投入及多项税收减免、信贷优惠政策,而民营企业很难享受军工企业所享有的这些优惠,因而在竞争中处于明显的不利地位。同时,大量不必要的武器装备科研生产军用标准阻碍了民营高技术及产品的进入。

3.1 装备科研生产修理准入政策不平等

由于武器装备在技术、质量、环境、、服务、保密等方面有特殊要求,装备采购审批程序严格,军工行业保护高于民口,形成了现行军品市场进入“门槛”高的局面,制约了军品市场上足够数量竞争主体的形成,难以实现较为充分的竞争。

3.2投资政策不平等

军工企(事)业单位享有科研条件保障费和技改费的投入,而参与军品研制生产的民营企业很难享有。军品科研保障和技改投入对象与军方通过竞争择优确定的承研承制单位时有不符,事实上造成接受科研保障和技改投入的单位与未接受的单位,在同类武器装备科研采购竞争中处于不平等的地位,不利于公平竞争。

3.3 税收政策不平等

现行军品价格政策与税收优惠政策不匹配,参加装备研制生产的民营企业很难享受到军工企业的增值税、消费税、土地使用税减免优惠。一般工业企业不能与军队、军工系统所属企业享受同等的优惠政策,实质上产生了不公平竞争。

3.4 信息不对称

目前建立的装备采购信息发布渠道较少,由于保密等原因,发布的装备采购需求信息局限性较大,国防科技工业科研生产修理项目还没有向社会公开发布。信息不对称,排斥了不少有实力的非军工单位参与竞争;缺乏合理的军品市场准入和退出的保障机制,使竞争力弱的企业不易退出,竞争力强的企业难以进入。

由于军民融合的体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题,导致军民融合的范围有限,主要局限在军民通用装备和一般配套产品上;领域较窄,主要集中在国防科技工业社会投资领域放开类指导目录产品上;层次不高,民参军的技术与产品主要应用于武器装备配套层次,较少应用于武器装备总体、关键分系统;比例很低,民参军的武器装备研制生产修理项目与经费比例均不到20%;影响不大,由于民参军的范围有限、领域较窄、层次不高、比例很低,对国防科技工业和武器装备建设还没有产生重大而深远的影响。

产生这些问题的原因主要是:

一是封闭观念的禁锢。长期以来国防科技工业自成体系、垄断封闭的传统思维,开放思想、竞争观念和包容合作意识不强。军队装备采购部门和军工集团长期固有的合作关系,以及各军工集团内部长期固有的配套协作关系,形成了较为牢固的部门利益和封闭观念。

二是垄断格局的限制。国防军工科研生产行业垄断相当严重。由于历史等种种原因,国家长期对军工企(事)业单位的大量投入和政策优惠,使其具有明显的资源优势,造成目前研制生产重点武器装备的军工企(事)业单位基本是独此一家,军方没有可供选择的多家竞争主体,武器装备科研生产竞争市场远未形成。具有竞争能力的若干主承包商之间,主承包商和分承包商之间往往处于同一军工集团的管理之下。军工集团之间不能形成有效的竞争,外部企业又难以与军工集团竞争,从而保持了垄断的格局,阻碍竞争对手的产生。

三是既得利益的羁绊。武器装备的竞争性采购一直很难推进,一个重要原因是国防科技工业和军队装备采购有的部门利益、甚至个人利益羁绊的结果。2015年6月11日,中央第九巡视组向中船重工集团公司反馈专项巡视情况中指出:“‘科研院所违规违纪问题突出,一些院所财务管理混乱,入账票据五花八门;部分院所为争取科研生产项目送钱送礼、违规报销各种费用。不少院所在科技产业化过程中把项目和正常业务转移到私人公司,有的变卖单位资源和知识技术为个人谋利,有的院所和领导人员在产业化公司违规报销大额开支。有的企业和院所的领导和重点岗位人员利用职务之便,在工程建设、物资采购、外协外包等方面为自己和亲友牟取私利。”

四是准入门槛的阻碍。国有与民营所有制身份的差别,武器装备科研生产许可审查、武器装备承制单位资格审查、武器装备质量管理体系认证、武器装备保密资格审查认证,以及武器装备采购需求信息与科研生产信息的定向发布与封闭管理,对民企参与国防科技工业建设和武器装备科研生产设置了重重门槛,挫伤了民参军的热情,阻碍了民参军的步伐。

其实,我国除军工以外的金融、石油、电信、铁路、电力等其他垄断行业同样存在以上问题。再推而广之,我国科技、教育、医疗、文化、人事等公共资源的配置、开发与使用,也存在国有企业与民营企业融合问题。

问题是时代的格言,是表现时代自己精神状态最实际的呼声。每个时代都有属于它自己的问题,精确地把握和解决这些问题,就能把人类社会不断推向前进。全面推进军民融合、国民融合,是党之所向、国之所愿、民之所盼,是利国、利军、利民之举。

4推进军民融合深度发展的对策与建议

4.1 调整改革国防科技工业和武器装备建设管理体制

将目前国防科技工业管理局、军委装备发展部和后勤保障部三大管理部门,调整组成中央军委武器装备管理部,统一领导和规划管理国防科技工业和武器装备建设与后勤保障工作,彻底解决80%以上的军民两用科学技术、基础建设等领域的分散管理体制导致的重复投入与浪费问题,提高武器装备建设质量和整体效益。

4.2 加快武器装备供需两侧结构性调整改革步伐

加快制定出台一系列相关政策措施,吸引一大批优势民营企业加入国防科技工业和武器装备建设与保障领域,尽快淘汰落后产能,增强高技术装备科研生产能力,改变和优化武器装备供给结构。建立完善军事作战需求、武器装备需求、人力资源需求、后勤保障需求融合一体的规划计划联合决策体制和运行机制,充分利用国际、国内两个装备市场和各种资源,提出科学合理的国防科技工业和武器装备建设的长远发展规划与短期采购需求。

4.3 大力推进竞争性装备采购

竞争是提升装备承制单位技术创新能力和质量管理水平有效手段,也是促进民参军的重要抓手。

一是建立军品市场准入制度,把现行的科研生产定点制度改变为以承制单位资格审查制度为基础的装备采购市场准入制度,减少市场准入限制,逐步实现“四证合一”,最终达到习主席提出的“拆壁垒,破坚冰,去门槛”目标。

二是建立和完善装备指令性计划采购与竞争性市场采购相结合的装备采购管理体制机制。

三是建立和完善国防军工固定资产投资和基建技改投入面向所有军品研制生产企业,包括国防军工企业和民口企业,特别是一些关键配套产品的民口企业的投资体制机制。

四是实行所有装备承制单位一视同仁的免税、贷款、定价普惠制。通过大力推进竞争性装备采购,引入包括民营企业在内的非军工企业参与装备科研、生产、修理竞争,将民营企业标新立异的设计思想、异想天开的创新理念、另辟蹊径的技术路线、独具匠心的工艺诀窍、独一无二的优质产品,融入国防科技工业和武器装备建设,可以更广泛地依托整个国家工业、科技、人才基础,让全社会优势资源汇集到装备建设上来,让蕴藏在各行业各领域中的巨大能量在装备建设领域得到充分释放,提升国防科技工业自主创新能力和核心竞争力,使我国国防科技工业和装备建设真正走上一条投入较少、效益较高的军民融合式发展道路,逐步建立起军民结合、寓军于民的装备科研生产体系和一体化保障体系。

4.4促进军民科学技术融合

一方面,大量以信息技术、高端装备制造技术为核心的民营高技术及产品难以进入武器装备科研生产领域;另一方面,大量不必要的武器装备科研生产军用标准阻碍了民营高技术及产品的进入。科学的落后比技术的落后更可怕。我国国防科技工业和武器装备建设常常遇到由于科学原理没有研究透彻而使技术难以突破的瓶颈。我国的教育、科技、军事领域的融合管理必须以培养基础性、创新型人才、成就创新性事业为根本,激发和鼓励一大批科技工作者以独树一帜的科学思想、独辟蹊径的科学路线、独到之处的科学观点、独具匠心的科学发现、独一无二的科学价值,引领中国国家创新发展战略落地,引领中国企业创新发展,引领中国国防科技工业和武器装备建设军民融合深度发展。为国家分忧,为百姓造福,为企业成长助力。融合军民两用技术,集中国家和民间相关技术人才、资金、设施设备等资源,协同攻克硬科学、黑科学、软科学等基础科学领域的一个个“哥德巴赫猜想”,尽快突破和创新军民两用集成电路技术、动力技术、核技术、人工智能技术、生命科学技术、航空航天技术、网络信息技术、卫星通信技术、量子通信与计算技术、高端装备制造技术等。统一军民两用标准,包括知识产权管理标准、技术体制标准、质量管理标准、成本管理标准、服务保障标准等;建立军民融合技术标准管理机构,制定军民融合技术标准管理办法,清理影响军民融合的国家标准、国家军用标准和行业企业标准。

4.5 建立信息融合机制和发布平台

建立武器装备采购需求信息、科研生产与配套保障信息、国有和民营高技术企业及产品供给信息融合机制和发布平台,实行装备采购政策法规和相关信息的公开制度,切实解决民企“参军”的信息不对称与安全保密问题。将有关装备采购方面的政策法规、标准规范等尽可能进行解密处理,并公开发布,使所有潜在的厂商都能够通过正常渠道了解装备科研、采购和维修保障方面的政策和程序。发布信息的内容,必须对所有的潜在投标人或供货人一致,不得有任何信息歧视。

4.6 完善资金融合制度

建立武器装备和国防科技工业投资多元化管理体制,发挥政府财政资金对建立完善军民结合、寓军于民装备科研生产体系的引导和推动作用。融合“五费”(武器装备科研费、购置费、维修保障费与国防科研条件保障费、生产技术改造费)统一使用,建立面向军工企(事)业单位和民营企业一视同仁的“五费”管理办法。建立民间国防投资基金,制定民间国防投资基金参与武器装备投资管理办法。充分利用民营企业、中小科技企业和创业投资企业的资金,服务与武器装备和国防科技工业建设。加快推进国防科技工业股份制改造,加快推进金融产品和服务方式创新,形成多元化投资格局,为军民结合产业化发展提供金融支持。

4.7 创建军民融合理论体系

组织军内外力量,联合开展国内外军民融合理论与实践研究,特别是习主席关于军民融合发展战略思想研究,搞清楚军民融合基本概念、内涵外延、历史沿革、现状问题,研究提出具有中国特色军民融合理论体系的基本框架、结构、内容和发展趋势,为军民融合深度发展提供理论支撑。

随着军民融合国家战略的贯彻落实,随着思想观念、体制机制、技术标准、人才、信息、资金深度融合的深入推进,随着武器装备科研生产许可专业(产品)目录(2015年版)和竞争性装备采购负面清单的相继发布,必将大大增加民营企业进入武器装备科研生产的机会,民参军的范围会明显扩大、领域会深入拓展、层次会逐步提升、比例会显著增加,许多优势民营企业的先进技术、顶尖人才和优质产品,将源源不断地进入国防科技工业和武器装备科研生产与维修领域。在未来推进军民融合的历史进程中,开放是常态、封闭是例外,竞争是常态、垄断是例外,融合是常态、分割是例外,公开是常态、不公开是例外。国防科技工业和武器装备建设必将建立在开放的平台、高效的体制、灵活的机制、先进的技术和科学的管理基础之上,中国教育界、科技界、民营企业特别是高科技民营企业迎来发展进步的黄金时期。由军民融合、国民融合组成的一个个行业真正的国家队,犹如雨后春笋般诞生,必将大大增强国防军工企(事)业单位体制内外协作配套能力,提高装备采购质量和效益,真正形成强大的军民融合合力,共同推进巩固的国防和强大的军队建设,努力实现中国民企报国强军的“民族梦”、中国军队战无不胜的“强军梦”、中华民族伟大复兴的“中国梦”。

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